GLOSARIO: Algunos conceptos básicos sobre el sector público

En este INFORME no ordenamos el Glosario por orden alfabético ya que nos parece que los conceptos quedarán más claros si van expuestos por temas. Esperamos que no haya dificultades para encontrar el que cada persona necesita.

Políticas

Política económica: En una definición sencilla se entiende por política económica la actuación del sector público o “la administración pública”—abreviadamente “el Estado”— en la economía de un país. Existen muchos instrumentos —políticas— para que el Estado pueda actuar, entre las que se distinguen las políticas que sirven para orientar la economía en el corto plazo (también llamadas coyunturales o políticas macroeconómicas) y las que se usan para encauzar la economía en plazo medio o más largo (políticas estructurales). A pesar de esta clasificación las políticas se solapan y, cada vez más, se utilizan todas para dirigir la economía en la línea deseada por el gobierno; la clasificación anterior se diluye continuamente.

Se consideran políticas coyunturales principales: la política fiscal, la política monetaria, la política respecto al sector exterior, y la política de rentas.

Las políticas estructurales son mucho más variadas: están aquellas que afectan a los aspectos productivos —agrícola, industrial, I+D, energía, telecomunicaciones, etc., y las que afectan a los aspectos más sociales —sanitaria, educativa, cultural, pensiones, asistencial, etc…

Las distintas políticas se relacionan entre sí, y ello se ha de tener en cuenta si se quiere realizar una evaluación de cualquier política determinada.

Política fiscal: Consiste en la utilización que hace el sector público de sus ingresos y gastos para intentar orientar la economía de mercado en la línea que le parece conveniente. El sector público opera a diversos niveles: en el Estado español a nivel central, autonómico, municipal, regional (diputaciones), y cada uno de ellos puede tener su correspondiente política fiscal, aunque generalmente la expresión “política fiscal” se suele referir principalmente al Estado central. Sin embargo, cada vez será más importante la política fiscal de las respectivas Comunidades Autónomas pues éstas comienzan a tener un grado significativo de autonomía en sus gastos e ingresos (autonomía fiscal). Hay que tener en cuenta, también, que la política fiscal del Estado de los países miembro de la UE está limitada por la normativa de ésta, que regula aspectos de la política fiscal y en particular impide que el saldo presupuestario sea superior a cierto porcentaje del PIB.

El sistema fiscal

Sistema fiscal: Es el conjunto de leyes, normas y disposiciones que rigen los impuestos en un Estado.

Los impuestos: Las principales fuentes recaudatorias del Estado provienen de los ingresos procedentes de impuestos, de transferencias corrientes y un grupo menor de varias partidas (Dada la importancia de las Cotizaciones sociales en los ingresos del Estado, este rubro se analiza por separado).

Los impuestos constituyen la principal fuente de ingresos del sector público. Son los pagos obligatorios que realiza la población a su Estado, y se imponen para sostener los gastos generales del Estado, sin corresponder a ninguna prestación concreta del mismo.

El volumen de la recaudación por impuestos que pueda haber en un ejercicio, depende del nivel de actividad económica: si la actividad es alta se recaudan más impuestos, si la actividad económica es baja, disminuye la recaudación impositiva. Impuestos directos e indirectos:
Según la naturaleza del impuesto, distinguimos entre:

  • impuestos directos, aquellos que pagan las personas en función de su capacidad de pago (de los ingresos que perciben por su trabajo y por sus beneficios empresariales y cualquier otro ingreso de todo tipo, como por ejemplo las pensiones), como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto de Sociedades (sobre los beneficios de las empresas antes de repartirse),
  • impuestos indirectos (los que pagamos al consumir, como el IVA o el impuesto sobre el tabaco).

Impuestos progresivos, proporcionales, regresivos: Los impuestos se recaudan mediante la aplicación de un tipo impositivo a la que se considera debe ser la base de la recaudación, una base imponible (ver definiciones más abajo). Los tipos impositivos pueden ser de tres tipos:

  • progresivo, cuando el tipo impositivo que ha de pagar el contribuyente aumenta a medida que crece el ingreso. Por tanto, el contribuyente paga una proporción mayor en sus impuestos que lo que crecen sus ingresos. Los impuestos sujetos a este tipo de tarifa impositiva se considera que son impuestos progresivos (el que más tiene más paga). El IRPF es el único impuesto progresivo del sistema del estado español, porque las personas con rentas más altas pagan un tipo impositivo mayor. No obstante, veremos en el apartado II.2 como existen mecanismos que eliminan en gran parte el pretendido progresismo de este impuesto. Con frecuencia existe el error de considerar progresivos todos los impuestos directos. No es así, por lo menos en nuestro sistema fiscal, pues el Impuesto de Sociedades es proporcional (se paga la misma proporción sean cuales sean los beneficios); asimismo, ya hemos señalado que las cotizaciones sociales, que se incluyen en los impuestos directos, son también proporcionales, lo que elimina su progresividad y los hace regresivos. Por tanto no hay que confundir imposición directa con progresividad.
  • proporcional, cuando el tipo impositivo que se aplica a la base imponible es siempre el mismo. De esta forma, la proporción de sus ingresos que paga el contribuyente es siempre la misma. En estos impuestos, aunque la proporción sea la misma, el peso real que recae en el contribuyente —esfuerzo fiscal— es mayor para quienes ingresan menos, pues no es lo mismo absorber un 20% de una persona que gana 1.000 euros al mes y los necesita para sobrevivir, que el mismo 20% de una persona que gana 5.000 euros mensuales con los cuales pude vivir muy holgadamente. Por eso se suele considerar que los impuestos proporcionales tienen siempre un cierto grado de regresividad. Así, el IVA es considerado un impuesto regresivo porque, al ser un impuesto esencialmente proporcional, el esfuerzo fiscal es mayor para las personas con rentas más bajas. Además, como las personas con menores ingresos destinan la mayor parte de los mismos al consumo (las de mayores ingresos ahorran más), pagan proporcionalmente más IVA, mientras que quienes tienen mayores ingresos y ahorran una parte de los mismos, la parte no gastada queda exenta de tal gravamen. Asimismo las cotizaciones sociales se consideran un “impuesto” regresivo porque son proporcionales a los salarios, con lo que la misma proporción pesa más sobre el que gana menos.
  • regresivo, cuando el tipo que se ha de pagar disminuye a medida que aumentan los ingresos. Este tipo de impuestos son claramente regresivos.

Añadimos la tabla 1, para que la distinción quede más clara:

Tabla 1. Tipos de impuestos.

Tabla 1. Tipos de impuestos.

Equidad e impuestos progresivos: Según se fijen los tipos impositivos varía también la equidad. Aunque un impuesto sea progresivo y quien tiene mayores ingresos pague más, no quiere decir que los ingresos netos —después de pagado el impuesto— resulten equitativos. En nuestro ejemplo, quien ingresa 10.000 euros brutos, aunque pague más, un 22% (2.200 euros) todavía se queda con 7.800 eu-ros, mientras que quien ingresa 1.000 euros brutos y paga sólo un 10% (100 euros) sólo se queda con 900 para sobrevivir.

Presión fiscal: El total de los impuestos que recauda el sector público en un país en relación con la producción anual, el PIB, constituye la presión fiscal.

Reforma fiscal: Cambio sustancial en un sistema fiscal. El sistema fiscal está cambiando constantemente en aspectos parciales, pero sólo se refiere a “reforma fiscal” cuando se modifica el conjunto o una parte muy sustancial del sistema anterior.

Otros conceptos relacionados con los impuestos

Base imponible o base tributaria: Importe al que se le aplica el porcentaje a pagar del impuesto. En los impuestos directos, consiste en los ingresos brutos menos una serie de descuentos y deducciones que establecen las leyes tributarias. En el caso del IRPF, por ejemplo, la base imponible está formada por los ingresos del declarante (la renta total), ingresos del trabajo, de bienes inmuebles la base imponible sería la suma de todos los ingresos menos las deducciones.

Renta total: Suma de rendimientos del trabajo, del capital y de las explotaciones económicas más los incrementos y disminuciones patrimoniales.

Renta disponible fiscal o renta discrecional: El nivel de renta que se considera que permite satisfacer las que se consideran necesidades básicas del contribuyente y de su familia (equivalente a la mitad del gasto mediano de los hogares de la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares), constituye el mínimo exento familiar. La renta total menos este mínimo es la renta disponible fiscal, sobre la cual se calculan los impuestos sobre la renta.

Sujeto pasivo: La persona física o jurídica que tiene que pagar el impuesto.

Tipo impositivo, tipo de gravamen o tasa impositiva: Porcentaje que se aplica a
la base imponible tributaria para calcular el impuesto a pagar.

Tipo marginal máximo: el tipo superior de la escala del impuesto. (Ver también recuadro más arriba).

Gravamen: Ver tipo impositivo.

Cuota integra: Es el resultado de aplicar los tipos y escalas de gravamen sobre los componentes de la base liquidable. La cuota líquida se obtiene disminuyendo la cuota integra en el importe de las deducciones que el contribuyente tenga derecho a aplicar.

Tipo medio: Cuota íntegra sobre renta declarada

Tipo efectivo: Cuota líquida sobre renta declarada.

Deflactación del impuesto: Con la inflación, los ingresos nominales pueden aumentar aunque los reales sean los mismos (si los salarios aumentan igual que el IPC aumentan los salarios nominales mientras que los reales siguen siendo los mismos). Si los ingresos nominales de un sujeto pasivo aumentan, le corresponde un tipo impositivo más alto en la escala de gravamen, con lo que se puede pasar a pagar un impuesto más alto sólo por efecto de la inflación, sin que hayan mejorado los ingresos reales. La deflactación intenta evitar que aumenten los impuestos que se cobran, por el simple hecho que aumente la inflación. Para ello, disminuyen el tipo impositivo en relación con la inflación, de forma que la tasa real permanezca igual. En España, en 2005, se estableció por vez primera una deflactación para compensar los efectos negativos de la inflación en el pago del IRPF; pero es una deflactación parcial ya que sólo ha consistido en aumentar los tramos de renta a los que se cobra cada tipo impositivo en el 2% previsto de inflación.

Los gastos o beneficios fiscales: Son subvenciones otorgadas a través del sistema impositivo con el fin de conseguir objetivos sociales y económicos. En España suele ser una cantidad importante que el Estado renuncia recaudar. Buena parte de estas bonificaciones aumentan la regresividad del sistema impositivo, además de que es más que cuestionable que cumplan con los objetivos sociales y económicos que las justifican. Una de las menos justificables en términos de eficiencia o equidad sería la cada vez más elevada reducción por aportaciones a planes de pensiones en el IRPF. Otras desgravaciones sobre las que cabría cuestionar su eficacia son las dedicadas a subvencionar la compra de vivienda, que se otorgan, a veces con criterios algo arbitrarios, perjudican al alquiler a favor de la propiedad y habría que preguntarse si no acaban resultando en mayores precios para la vivienda.

Miscelánea

La precisión estadística: Los conceptos referentes a las cuentas públicas y sus fuentes estadísticas son muy variados. Esto hace que una pequeñísima discrepancia en el concepto, o en la fuente estadística utilizada, suponga resultados ligeramente distintos, que no cuadran exactamente. Por ello se encontrarán diferencias entre cifras que responden a un mismo concepto. En este INFORME no podemos depurar estas diferencias hasta lograr que todo cuadre exactamente y, además, lo que nos interesa no es la exactitud de la cifra hasta el último céntimo sino las grandes líneas y las decisiones que las mismas reflejan. Por ello, algunas diferencias estadísticas que se pueden apreciar, siempre y cuando sean de pequeña importancia, las dejamos como aparecen en sus diversas fuentes. Además, los cambios en la financiación y las competencias de los diferentes niveles de gobierno, las modificaciones contables que se dan en diferentes años, la falta de transparencia y el hecho de que no haya un esfuerzo para mostrar series homogéneas ni cuentas conjuntas de todo el sector público, hace que la comparación entre varios años no pueda resultar todo lo precisa que sería necesario.

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Organización internacional que reúne a los cincuenta países más ricos del mundo. Sus recomendaciones de política económica tienen mucha influencia en las medidas económicas que se toman en todos los países.

Unión Europea: UE15 y UE25.: UE15: los 15 países que eran miembros de la UE hasta marzo de 2004, cuando ha sido ampliada. UE25: la Unión Europea actual con 25 miembros. Respecto a las comparaciones estadísticas de España con la UE cambia mucho el tomar en cuenta los 15 miembros anteriores, o los 25 actuales, porque los diez nuevos miembros son mucho más pobres que los 15 que ya lo eran (aunque también entre estos hay diferencias sustanciales). Esto tiene un “efecto estadístico” en el sentido que todas las medias que reflejan distintos aspectos de la riqueza sobre los 25 disminuyen, mientras las que reflejan pobreza aumentan. De forma que un país como España, que en riqueza, presupuestos públicos y gasto social, está siempre entre los últimos de la UE 15, pasa ahora a ser “mediano” puramente por efecto estadístico, sin que nada haya cambiado en el país. Estas nuevas comparaciones se están utilizando a menudo, sin explicar su sentido, para hacer ver que las cosas van mejor que lo que realmente van. En la mayoría de comparaciones nosotros utilizaremos UE15 porque el objetivo de los dirigentes españoles es siempre el de aproximarnos a los países más ricos de la UE.

UEM: Unión Económica y Monetaria. Parte de la UE formada por aquellos 12 países que han asumido la moneda única, el euro.

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